黄璜，等丨数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”

转载请注明“刊载于《电子政务》2022年第4期”。引用参考文献格式：黄璜，谢思娴，姚清晨，等. 数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”[J]. 电子政务，2022(04): 2-27.

摘　要：数字政府建设对于提升国家治理现代化水平具有重要意义，对于协同的数字化支持，将成为数字政府建设的下一步行动方向。基于数字政府建设的理想状态与现实挑战，指出当前实践中的纵向、横向、内外、虚实协同困境制约着数字政府治理效能的有效释放。结合系统科学和公共管理学理论，归纳出行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式等四种理想的协同范型，其中“赛博格”模式代表着数字化对治理协同场景的完全“嵌入”，而各种具体的协同场景是这四种模式的“拼盘”。当前数字化赋能治理协同从方法上可以总结为五个方面，即围绕基于数字化提升协同能力一个核心目标，形成“协同数字化”和“数字化协同”两条基本路径，面向决策协同、管理协同、服务协同三类协同场景，实现空间聚合、多元参与、无缝沟通、工具集成四种系统功能，呈现开放、平行、敏捷、穿透、迭代五大关键特征。在此基础上，立足多样化的治理场景，聚焦多省市典型案例的特征，将数字化赋能治理协同的实践模式划分为统合模式、开放模式、直连模式及联动模式。最后分别从战略、制度、方法和技术层面提出了未来发展方向。

关键词：数字政府；数字化转型；协同治理；数字化协同；协同数字化；赛博格

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.04.001

一、引言

（一）研究目的

近年来，世界经济复苏缓慢、自然灾害频发、多重矛盾相互交织，尤其是随着网络空间的兴起，“物理-社会-信息”三元空间复杂性的重叠交叉，成为数字时代人类生存发展环境的基本特征。面对激烈变化的外部环境，无论个人、组织乃至国家都无法独自地应对复杂性跃升带来的挑战。协同发展成为在各个层次上“化简”复杂性的基本药方。同时，现代信息技术日新月异，为经济发展和社会进步创造了新空间，也为公共治理创新提供了新方案。世界各国纷纷通过数字政府建设，不断探索数字化时代的治理新模式，意图突破传统公共治理瓶颈并解决新型监管难题，为实现经济发展、社会进步和政治和谐创造更多公共价值。

党的十八大以来，中国数字政府建设迎来全新发展阶段。习近平总书记明确指出：要运用大数据提升国家治理现代化水平。党的十九届四中全会、五中全会先后提出推进和加强数字政府建设，随后数字政府建设被明确写入国家“十四五”规划。地方政府也开始为本地区的数字政府制定专项规划，有些还列入本地区发展与改革的总体布局，比如《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》《浙江省数字化改革总体方案》等。为总结当前我国数字政府建设和发展的实践经验，本课题组在2020年发布了“政府数字化转型研究报告之一”《平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化》。[1]该报告系统论述了当前数字政府建设的“平台化”思维和方法：构建包括数据、工具和服务多个层次在内的数字政府能力平台，推动高效化、共享化、集约化、敏捷化的数字化转型，推进提升政务机构的政务服务能力和敏捷治理能力。目前，平台化方法已经在不少地区和部门的数字政府建设中得以应用。

在新一轮的调研中发现，协同正在成为当前数字政府建设的重点和亮点。在数字政府建设较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同的工作正在如火如荼地展开，涌现出不少创新做法。这些地区和部门通过打造一体化的数字化平台，不仅为政务机构内部的协同提供了便利，而且也为政务机构与企业、社会组织、公众等其他主体共同推动公共治理，建立了无缝隙、敏捷化、安全性的信息通道，增强了多元主体沟通协作的能力。

在我国数字政府顶层规划中，始终强调推进跨部门政务协同。早在2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中即指出要“促进业务协同、资源整合”“优先制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准”。2019年，国务院办公厅印发《国家政务信息化项目建设管理办法》，强调“推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同”。国家网信办在《数字中国发展报告（2020年）》中提出，“十四五”时期要“打造高效协同的数字政府”“实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办，持续提升‘一网通办’‘异地可办’‘跨省通办’等在线服务水平”。[2]

为此，本文将对数字政府建设的关注点转向“协同”。我们认为，对于协同的数字化支持，将成为数字政府建设的下一步行动方向。课题组调研了当前地方政务机构在数字化促进治理协同方面的最佳实践和典型做法，以数字化赋能治理协同的技术方案为主线，收集了大量一手和二手资料，进而应用典型案例研究方法，总结地方政府在数字化赋能协同方面的创新和实践经验，提炼其中的基本模式和主要特征，为今后一段时期各地各级政府提高数字化协同建设效率提供参考。

（二）研究定位

为界定研究范围，须先阐明本文的三个基本定位。

第一，公共定位。本文聚焦我国在公共事务治理中的协同活动。这些协同活动，既可能发生在政务机构内部的人员、业务、机构之间，也可能发生在政务机构与诸如企业、社会团体等非政务机构以及公众之间，还可能发生在这些非政务机构和（或）公众相互之间，其共同特征都是围绕特定的公共事务治理而展开。其中正式的政务机构仍然是公共事务协同的核心，其他参与者也是公共事务协同的重要力量。需要说明的是，参与协同的行动者涉及个人和组织，为此本文在不需要特指的地方将统一使用“协同主体”。

第二，能力定位。虽然许多关于数字政府的理想观点，将数字化转型与治理本身的变革等同起来，即将数字政府视为一种未来的政府形态，但是就实践而言，数字化转型是一个迭代地解决实际问题的过程。虽然这个过程或许将最终导向理想状态，但是正如课题组之前所指出的，平台不是数字政府本身而是基于数字化技术推动“善治”的一种能力，本文同样在能力的视角上理解数字化与治理协同的关系。换言之，数字化并不必然带来治理协同方式的改变，但是可以为促进这种方式的改变提供新的能力。

第三，实践定位。本研究的目的主要是全面刻画数字化如何促进协同治理的实践特征和方法。为此，课题组调研和研究的关注点包括五个方面：一是协同的广度，即基于开放网络建立的协同范围；二是协同的深度，即基于智能手段深化的协同内容；三是协同的厚度，即基于大规模数据积累的协同资源；四是协同的速度，即基于计算能力带来的协同效率；五是协同的温度，即基于数字化协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支撑。

二、数字政府：理想与挑战

（一）对“数字政府”的定义

数字政府，源于人们对公共机构提供更好的公共服务的愿望，或者说是人类对“善治”的追求在数字时代的投影。纵观对“数字政府”的不同解读，应当首先注意三个方面。

第一，对数字政府的定义应坚守改革的视角。改革是数字政府作为一个统一概念的核心所在。政策网络中的各方已经能够达成基本共识，即对“数字政府”的理解不能仅停留在数字技术层面，而必须聚焦公共部门借助数字技术手段，对市场、对社会，以及对自身的治理方式的创新与转型。首先，数字政府的核心问题不是技术工具。在《平台驱动的数字政府》报告中，对“平台化”的讨论被误读为是对数字政府的定义。尽管“平台”是当前数字政府建设的重要特征，但其归根到底仍然是实现数字政府的工具，不能代替数字政府。其次，政府改革涉及方方面面，除政务服务外，数字政府建设还面向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务管理以及生态环境保护等全方位深化改革提供解决方案。

第二，对数字政府的定义应回归能力的视角。当前对数字政府的理解存在许多流行的观点。一种观点用“数字政府”全面概括数字时代的全新的政府形态。这种规范性观点虽然为其奠定了宏大的历史定位，但是由于缺少实证支持，无法揭示与那些非数字的政府形态之间的实际差异，也就无法对具体实践提供指导。另一种观点则认为，数字政府（或数字技术）可以为个人或组织赋权。这种观点意图说明数字技术可以为主体赋予某种信息上的优势，但是也容易在正式权力和非正式权力，或者说，从无（权）到有（权）和从有（权）到施（权）之间形成混淆；在大多数情况下，数字技术为施权赋能。鉴于总结并指导实践的目的，我们主张在中观层面，将理解数字政府的出发点置于“能力”上：任何改革只有在人的领导和参与下才能真正展开，数字政府可以为改革提供解决方案和基础条件，但是不能代替公共部门改革本身。

第三，对数字政府的定义应坚持发展的视角。数字政府不是一个一成不变的事物，需要用动态发展的眼光去看待，对此应有三个层面的认识。一是数字政府在不同地区、不同部门展现出不同特点和重点，存在不同程度和进度，这是由各地区各部门的需求、资源和能力的差异而形成的，不宜因此做出这里是那里不是的判断。二是数字政府建设是一个持续改进完善的过程。数字政府所解决的问题与提供的方案总是交迭前行。面向特定场景的数字政府模型，需要实现从物理场景向数字场景的转换，在转换中出现这样那样的问题，不是数字政府的本性，而是这个模型的不断优化。三是并不存在一个绝对的数字政府模型。随着技术的持续进步和社会对技术价值的认知加深，数字政府被希望承载的内容也在迭代更新，正如实践中发现，数字化智能化治理的场景日益丰富。

鉴于此，本文对“数字政府”给出以下定义：秉持“以人民为中心”的核心理念，通过运用数字技术和发挥数据价值，实现政务机构的业务与组织的连接、赋能、协同与重构，从而提升对市场、社会以及自身的治理能力的全部内容。

首先，在价值上，数字政府秉持“以人民为中心”的核心理念，兼顾效率、公平与安全的政策目标。“以人民为中心”的核心理念是数字政府实践不断创新的动力源泉。这个理念落实在需求侧，就必须将人民群众的满意度和获得感作为评价成效的最终标准；落实在供给侧，就要求将“精致服务”精神贯彻在治理活动的全部细节。实际工作中常常出现的那些粗放的、敷衍的、炫耀的、跟风的、本位的和心血来潮的数字化，即使有巨大的经济投入，选用最先进的技术，也是无生命的数字政府；相反，只有将每件事做到精致的——而不仅仅是精细的或精准的，即使采用最简单的技术，也是可持续的、有灵魂的数字政府。核心理念落实在具体政策上，数字政府需要平衡效率、公平和安全之间的关系，既要考虑实现目标解决问题的速度，也要考虑让更多的人、更安心地享受数字化成果，保护国家、组织和个人都能免受因数字化的消极后果所带来的不正当侵害。

其次，在能力上，数字政府运用持续更新的数字技术，面向市场、社会和自身发挥数据价值。与既往的政府运行形态相比，数字政府最直接的特征即在于广泛地运用数字技术和系统传递和使用数据和信息，以取代过去的人工操作，进而提升公共机构发挥数据和信息价值的能力。任何组织运用数字技术的直接作用都是可以更好地让适当的群体在适当的时空中使用适当的数据和信息。[3]公共机构发挥数据和信息价值的能力表现在决策、管理、评价、服务、监督、动员、认证等诸多方面，不仅面向公共机构自身，也面向市场和社会。比如，公共机构使用大数据提升科学决策和评价的能力，通过审批、备案或直接对接企业平台系统实现对市场主体和市场活动的监管能力，建立公共数据资源开放平台为市场赋能，通过健康码及其背后的数据共享提供健康认证标准，通过网络传播核心价值观，实现对社会治理的动员能力等。

再次，在形式上，数字政府实现从“连接”“赋能”“协同”到“重构”的全面发展。纵观四十年来数字政府所取得的成果，可以归纳为四个方面。一为工具的数字化“连接”，即建设通信基础设施，实现治理的主体和客体之间的互相连接，构建能够覆盖全国上下的统一的庞大信息通道，这是实现数字政府的基础。二为业务的数字化“赋能”，即公共机构运用信息技术提升自身处理业务问题、实现政策目标的能力，主要表现为面向各领域支撑行政管理与公共服务的信息系统。三为主体的数字化“协同”，即相互依赖的主客体之间基于共享信息通道实现相互协作、共同治理，“让数据多跑路”，用技术“穿透”注1组织内外关系。四为组织的数字化“重构”，即在信息架构、业务流程、职责体系等方面的优化调整，实现组织数字化向数字化组织的现代化转变。工具、业务、主体和组织，这四个方面的数字化，不是相互替代的关系，它们涵盖了数字政府建设的不同方面，在宏观上也是其循序而进的阶段标志，在微观上是其建设的框架指引。

（二）当前数字政府建设中的协同困境

当前，制约数字政府能力提升的瓶颈在于“协同”。虽然学术界在三十年前就已经大致勾勒出一个理想的数字政府应当是什么模样，并且强调改革才是数字政府的最终目标，但是从实践来看，大部分决策者对“数字政府”的注意力及其推动的建设重点总是围绕着当时亟待解决的治理难题。在我国，数字政府建设，首先要解决的问题是基于数字基础设施实现政务机构内部及其与外部之间的广泛“连接”；没有“连接”，其他的数字化活动都无从谈起。其次要解决的是对各部门的业务“赋能”。尽管开发业务系统与推进政务协同的思想都被写入早期规划中，相比而言，提高行政管理中的业务办理能力是当时更为迫切的问题。再次，随着“连接”和“赋能”的深入发展与普及，对业务（信息系统）之间的关联以及对日益增加的大数据的综合使用需求，使得“协同”逐步成为亟需解决的新难题。

利用数字化技术提高政务机构对内和对外的协同能力，在数字政府建设的先进地区已成为最重要、最迫切的任务之一。理论上，可以依托数字技术，通过对数据的开放共享和流程的优化重组，有机整合传统的碎片化治理，实现不同业务、不同部门、不同地域之间的协同，从而促进治理效能提升。然而在实践中，数字化协同的实现并非一帆风顺，各种阻力和掣肘因素一直存在。参考现有研究对协同表现形式的拆解，比如纵向协同、横向协同、内外协同等[4,5]，并拓展至数字政府视域中的虚实协同，将当前面临的协同困境归纳为以下四类。

第一，“纵向协同”双向互动难畅通。随着组织结构的扁平化、网络化转型，上下级之间的信息渠道增多，但仍存在单向沟通、低效率协同等问题。例如，在行政执法场景中，通过打通交通、住建、水务等上级部门的数据，可以实现综合执法以提高行政效率。然而，这样的综合执法涉及各个领域的数千条规章制度，执法人员难以熟悉掌握、融会贯通，陷入“上通下不通”的困境。又如，在市场监管场景中，基层人员既要将数据手工补录到多个平台，还要准备纸质材料报送上级机关，不仅导致数据的重复录入，还会影响数据统计的质量。同时，常常出现的情况是，“上报的数据多，下传的数据少”，地方治理无法运用本地数据助力本地区发展，形成“下通上不通”的困境。

第二，“横向协同”重重阻碍难突破。如果说等级制纵向协同主要以自上而下的权威为依托，那么地方政务机构之间、同级部门之间的横向协同就缺乏这样强有力的推进手段；同时，协同实践中对职务权威或组织权威的依赖进一步弱化横向间的平等交流，难以跨越利益冲突、责任纠纷、信任壁垒等阻碍。[6,7]典型的例子是各地政务信息“互不相认”。在疫情防控早期，各省只认本地健康码，导致公众每到一地都需要下载申请当地健康码，为出行增加不便。又如，在行政审批场景中，由于办理流程不统一、办件材料流转平台不统一等问题，交叉审批、重复审批现象仍未消除。而更普遍的困境是，当同级部门之间无法协调一致，只能层层上报至统筹协调机构、部际联席会议等，这实际上是将横向协同的问题转变为纵向协同予以解决。

第三，“内外协同”优势互补不明显。政府与市场、社会等非政府组织之间的内外协同可以发挥不同主体的特点，实现共同治理。然而在实践中，内外协同缺乏应有的交流合作和优势整合。一方面，如果管制严苛，则阻碍非政府主体的有效参与，而监督乏力又往往滋生新问题；另一方面，数字鸿沟仍未消除，非政府主体发展参差不齐，发挥协同作用存在许多阻滞。例如，在突发性公共危机事件中，公众志愿加入信息收集、传递以及提供救援资源的活动，但由于在危机场景中的主体多元化、诉求复杂化，难以平衡灵活性与秩序性的关系，导致一方面与官方救援体系之间的衔接度较低，另一方面可能产生谣言误传误报等问题。又如，在常态化帮扶活动中，企业和社会组织的资金流向、使用过程难以掌握，容易造成“公益腐败”等问题。

第四，“虚实协同”业务覆盖不均衡。线上平台与线下窗口之间的业务流程协同是数字化协同的根本保障。当前，政务平台仍未覆盖全业务场景和全业务流程，仍未实现管理和服务事项的“应上尽上、全程在线”，相关主体无法打破时空隔阂，就特定任务或事项展开合作，面对突发应急事件也难以迅速集结；而部分已覆盖的业务内容又缺乏必要的操作指引，一线窗口工作人员使用不便，不利于线上线下的协同推进。例如，在一些政务事项的关键环节，工作人员仍需反复查验纸质材料与电子材料的真实性及一致性，而遇到数据库异常、网络卡顿等问题也难以及时解决，导致协同效能及质量的降低。 

（三）协同困境的主要原因

以上四重困境存在共性问题，且往往叠加出现，给数字化赋能协同带来更大的阻碍。现有研究对协同困境根源的探讨包括制度视角和认识视角、组织视角和个体视角等[8,9]，主要强调数字政府与科层体制、属地管理、条块分割等之间的结构性冲突[10,11]，也关注目标、权力、信任等功能性解释。[12]数字化协同依托多元主体的联合发力，牵涉跨边界、跨领域的整合创新，伴随传统行政体系与新兴技术理念之间的磨合博弈。其中既有历史遗留问题，也有发展进程中滋生的新问题；既有主观因素的影响，也有客观条件的制约。总体来看，机制不匹配、资源不平衡、需求不对称、建设不充分是阻碍数字化协同发挥应有功能之症结所在。

首先，机制不匹配阻碍协同的整体性。为保障协同治理在目标、动力和行动方面达成一致，与此相对应的协同机制尤为重要，涉及协商沟通机制、激励问责机制、组织学习机制等。[13]当前，原有以部门为单元设计的业务流程协同正在逐步转型，新的协同机制加快探索建立。其与原有条块管理体制之间的矛盾尚未消除，与新发展要求之间的差距仍未弥合，难以实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的“同频共振”。

其次，资源不平衡制约协同的即时性。数字化协同所需的资源既包括信息、知识、操作技能、行政权力等无形部分，也包括数据、技术系统、硬件设施、人力财力等有形部分；所面临的资源失衡问题既存在于宏观层面的中央与地方之间、政府与社会之间，也存在于微观层面参与协同的个体之间。[14,15]这导致各主体之间难以迅速对接、组织协作，参与力度“时大时小”，推进速度“时快时慢”。

再次，需求不对称削弱协同的一致性。协同响应与协同需求高度关联，而协同需求主要由实践中的具体事务驱动。[16]从需求的程度来看，不同主体针对不同事务存在强弱有别的协同需求，造成协同积极性上的差异，演变出协同的主导方和配合方；从需求的目的来看，中央政府基于全国一体化发展，地方政府基于本地区发展，公众基于社会责任感或个人利益等，各主体参与协同的需求不尽相同，产生需求分散、需求冲突等问题，协同共识难以达成。

最后，建设不充分降低协同的广泛性。当前，数字政府在平台建设、标准化建设、安全保障建设等方面仍存在诸多不足，导致数字化协同难以实现对所有关联主体的覆盖、对不同时空的拓展，以及对多样化场景的延伸。

在上述问题中，新旧机制之间的不和谐是数字化协同难以推进的主要原因，是数字化协同跨越资源不平衡、需求不对称、建设不充分等问题的关键挑战。这是因为各协同主体在资源、需求、建设三方面的差异往往造成一方对另一方的非对称性或非均衡性依赖，形成“中心-边缘”“主导-从属”“主动-被动”等不具备持续性的协作关系；[17,18]而制度变迁正是改善这一非对称性或非均衡性主体关系的关键[19]。在传统数字政府治理实践中，由于协同机制只有原则性的制度安排，缺乏具体的运作管理依据，细节化和配套性不足[20]，每个主体根据自身需求，配置自身资源，推进自身数字政府建设，造成“一事一协作”的临时性、碎片化、低效率协同。因此，数字政府尽管在提高工作效率、提升治理效能等方面取得跨越式发展，其机制缺陷使其无法满足数字化协同的新要求。为解决当前暴露出的四重困境，首先要继续提高政务机构和社会对数字化协同的思想认识和理念认同，提高各类主体的数字化能力和素养，推动全国数字政府的一体化发展。而从根本上跨越协同治理的一系列困惑、梗阻、障碍，还应进行体制层面的创新和改革，构建一套系统化的数字化协同机制，形成方向一致、高效沟通、合作共赢的协同治理体系。

三、理解“协同”和协同的理论

（一）公共管理视角下的协同理论

在中文本义中，“协同”即“同心合力，互相配合”（《辞海》第七版），比如在战争中部队之间的相互配合被称作协同作战。在理论研究中尤其是经过翻译后，“协同”被加载了不同研究背景而衍生出不同的理论内涵。这些研究对于理解数字化协同都具有积极意义。

协同是近几十年来国际公共行政学研究的时尚议题，形成了诸如协同治理[21,22]（collaborative governance，亦有译为合作治理[23]）、协作性公共管理[24,25]（collaborative public management）、多中心治理[26]（polycentric governance）、整体政府[27,28]（holistic government）、网络化治理[29,30]（governing by network）、合作生产[31,32] (co-production)等一系列理论。这些理论殊途同归地揭示了在领导和参与治理的多元主体之间存在着普遍而复杂的合作关系[33]，以及全球各地以“善治”为目标的治理模式的多样性；同时也说明了简单治理模式——行政机制、市场机制或社群机制——都不足以为社会公共事务提供最优秩序，需要提供并且实际上也一直存在着一套多层次、多主体的复杂机制推动实现“善治”目标。

上述理论丰富了公共管理研究的视野，但在一定程度上也导致了理论的碎片化，尤其是在中西文译介中容易出现词义混淆或信息损失。[34]简单来看，这些理论的差异主要表现在协同的深度和广度两个方面。所谓深度，是指协同的内容和方法。为此有学者[35]在英文语义下专门区分了网络、合作、协调与协同的差别注2，也有学者[36]根据内容划分协作结构：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络注3。所谓广度，则是指参与协同的主体范围，可以是双边也可以是多边的协同。人类社会是一个巨大的复杂系统，精细化的概念区分虽然有助于辨别特定的治理模式，但也可能带来困扰和混淆。整体性政府理论和协作性公共管理理论尝试将政府内外的多种协同场景整合到一个框架中，涵盖对各种纵向和横向的协作网络的管理[37]，从而实现管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[38]；国内学者在译介时也尝试用某一种理论来统领其余[39,40]。这些努力仍较难达成共识。

在前期研究中，本课题组为政务机构内外的协同治理开发了一个框架，并揭示了在协同中存在两个复杂性的维度：参与和依赖[41]。参与的复杂性表现在参与主体的异质性，从政务机构内部到企业和社会组织的参与，最后扩大至每个利益相关方。依赖的复杂性表现在主体间协调方式的难度。[42]由此可以将协同治理分为四种模式。在“低参与-低依赖”模式中政务机构内部少数部门各司其职共同治理；在“高参与-低依赖”模式中治理主体扩大到社会组织、公民个人等，按照既定规则完成各自任务；在“低参与-高依赖”模式中少数部门之间存在紧密的业务联系，并通过信息传导和协商沟通实现跨部门协同；在“高参与-高依赖”模式中则包含更多主体通过彼此互动以解决治理问题。

（二）系统科学中的协同理论

对理解“数字化协同”具有启发意义的另一支关键研究是系统科学中的“协同学（Synergetics）”或“协同论”。已有部分学者从协同论入手考察社会公共事务的“协同治理”。[43,44]不过现有研究尚处于初探阶段，未能与上述公共行政学诸理论形成有机呼应。

所谓协同论，顾名思义，是关于“协同”的科学，或者说是关于“自组织”秩序的规律之道。注4所谓“自组织”，协同学创始人赫尔曼•哈肯将其诠释为“如果一个系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说该系统是自组织的”[45]。复杂性理论认为，系统秩序来源于“自组织”形成的适应性。[46]复杂性现象横跨非生物界、生物界和人类社会，因此“自组织”不仅发生非生物界或生物界，比如流体、激光、进化、生态、免疫等，也被用来解释社会现象，比如自由市场。哈肯特别研究了舆论的形成这一“自组织”现象，此外还有些研究则聚焦合作行为、聚集与流动、城市与空间演化等社会“自组织”现象。计算技术为对这些现象的数学建模提供了帮助。[47]

与“自组织”相反，受到外部干预而形成的合作被哈肯称之为“组织”。国内有学者建议使用“他组织”[48]或者“被组织”[49]代替通用的“组织”（本课题组认为，“他组织”可以更好地与“自组织”相呼应，因此下面也使用“他组织”）。“自组织”和“他组织”的区别在于形成协同的“组织力”相对于系统是内生还是外生的[48]。哈肯使用一个例子形象地说明了两者的区别：如果一群工人是在工头的命令指挥下遵守完全确定的方式行动，就是“组织”；相反，如果没有外部的命令，工人们依靠相互的默契，互相合作共同生产，那么就是“自组织”。可以再推进一步，如果工人们都在完全标准化、半自动化的流水线上工作，虽然彼此没有任何沟通，但是他们分别加工的零件可以拼装而成为一个产品。如果这种共同生产的活动可以算做一种协同，那么也可以理解为由外部定义的、线性化的“他组织”。由此，绝大部分人工制品，包括无智能的机器，以及政府、企业、军队、学校等各种正式组织等都可以看作是“他组织”的具体形式。需要注意以下三个方面。

第一，“自组织”与“他组织”是相对而言的。除宇宙系统外，所有的系统都包含在更大的系统之中，因而外部的力量也可以转化为内部的力量。在前面的例子中，如果把工头也纳入生产系统，或者说某些工人被默认或者被选为工头并负责安排生产，那么所谓干预就被内化了，正如贝塔朗菲所说的系统内部的中心化。[50]注5反之，即使在“他组织”中的人们也可能相互协商并产生新的知识，这是“自组织”的表现。因此，既不能否认“自组织”和“他组织”的存在，同时又不能非此即彼地将两者割裂成对立的概念。

第二，人类“有意识”的行为带来“组织”的多样性。德国社会学家尼克拉斯•卢曼曾指出，尽管所有“物理或生物”系统都置身于复杂的“世界”中，只有人类可以意识到这种复杂性和自己的无知。[51]非生物界和生物界的“自组织”协同是“无意识”的，而人类则可以有意识地、主动地认识、设计和改进协同。这里包含两个层次。一是，在“自组织”层面，人类社会不仅拥有“无意识”的协同，比如自由市场经济，假定政府不做任何干预，可以视为是在“看不见的手”作用下的“自组织”运行的经济系统；同时人类也有更加丰富的“有意识”的“自组织”协同场景，人类会有意识地合作，共同创造或创造共同的价值。比如前面工厂生产的例子，包括知识生产系统。二是，在“他组织”层面，人类的确具有能力来提供特定的“组织”。人类可以发明并组装机器（组织），可以共同完成大型工程，现代基础科学通常是在科技政策与计划中展开的。

第三，“自组织”与“他组织”相互依存构成了人类世界的复杂性。人类不仅处于复杂性中，同时也面对复杂性并且努力地化简复杂性，为此人类自发地形成或自觉地改造组织形态，最终目的是为了适应进而改造外部的世界。比如，人类创造的新物质或发明的合成物，虽然其形成必然取决于内部的物化反应，但是实验是使它们从无到有的重要条件。换言之，这是内因和外因共同作用的结果，而从组织形态上即是“自组织”和“他组织”合作的产物。从开放的自治社区到各种正式和非正式机构，再到国家和市场，社会组织形态表现出如此丰富的多样性，可以看作是组织场景的“弹性状态”。人类在不同时空条件下发展出信任、伦理、声誉、制度、法律等各种化简复杂性的非正式或正式机制，机制之间相互组合、共同作用，形成不同层次、不同程度、不同规模的社会协同，也恰是人类社会尤其是现代社会的主要任务。[52,53]注6另一方面，在绝大多数的社会协同场景中，无论是“他组织”还是“自组织”都不能单独构成有价值的协同。像机器一般的“他组织”应用在社会协同中，会让协同主体失去活力与创造力，并可能造成最终的协同失败；像“流云”一般的“自组织”则可能失去系统性，让协同变得碎片化。

（三）对协同理论的扩展：基于治理模式的划分

与公共管理学侧重于研究协同中的社会发生机制不同，本文定位于数字化提升协同能力，因而不对协同内部复杂互动关系展开讨论，而将焦点放在关键协同类型及提升其能力的可行性之上。为此，还需要为协同提供一个一般性的类型框架。

从系统科学或协同论出发，可以发现协同理论所展现的复杂社会图景与所谓“治理”之间有着相互对应的关系。治理被认为是“个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式”[54]。20世纪90年代初，世界银行的一项研究曾指出，公共事务“治理”包括三种基本途径：行政式、市场式和网络式。[55]行政式治理，采取自上往下的管理方式，体现为行政组织内部的强制性的“他组织”协同。科层化组织、一体化职能和指令化控制是实现科层内部不同成员之间协同的基本范式。政务机构还可以约束或保障整个社会的协同。市场式治理，主要基于竞争分配资源，体现为一种无意识的“自组织”协同。尽管管制始终存在，正如所谓“无形之手”所隐喻的，每个个体只是通过交易获得所需要的物品或服务，并不以建构或完善整个系统为目的。市场作为一种组织体系，基本上不存在行政控制，交易各方的关系无需通过权威来进行协调。网络式治理，如前述诸理论所描述的不同治理主体之间的跨部门合作，体现出“有意识”的“自组织”协同。尽管多少总含有一定程度的权威，社会组织（NGO）对公共事务的参与、公私合作伙伴（PPP）、社区中的自治等主要通过自愿性的协商与互惠机制发挥作用。

除上述三种模式外，还存在第四种可称之为“（社会）赛博格注7（Cyborg）”模式的协同[56-58]，其理论特征可以总结为“无意识”的“他组织”协同。这里借用“赛博格”的概念，意指人工开发的数字机器（设备）对社会系统的深层“嵌入”，在系统成员“无意识”条件下对其行动产生影响，从而形成系统层面的协同。“嵌入”依赖于对系统内信息渠道或称之为系统“神经”的控制。在系统科学中，环境对系统的制约即是一种潜在的约束。现实中所有的市场都在政府管制下运行。媒体的引导在舆论形成方面也发挥着类似的作用。网络、大数据与人工智能技术的成熟，可以让此类协同模式更加常见：建立数字化平台，汇聚来自各种来源的数据并展开精准的信息分析，然后将结果以某种方式反馈给协同主体以引导其行为。一个极端的例子是电影《黑客帝国》中所展现的“无意识的虚拟世界”。另一个现实的例子是“智慧交通+无人驾驶”，城市交通的超级大脑可以控制或引导无人驾驶汽车按照交通效率最大化的原则自动运行。

因此，基于系统论视角，如果将协同视为一种由众多个体活动聚合而成的在系统层面形成的秩序，那么基于“自组织”与“他组织”组成的系统维度和“无意识”与“有意识”组成的个体维度，可以得到四种理想场景的协同类型：理想的市场式、理想的行政式、理想的网络式以及理想的“赛博格”模式注8（参见表1）。

一，理想的市场式协同，是基于系统“自组织”和个体“无意识”的协同模式，也是系统科学中所谓“自组织”的经典模式，每个个体按照自己的而非系统的目的行动，却在系统层面出现了特定的秩序。

第二，理想的行政式协同，是基于系统“他组织”和个体“有意识”的协同模式，其中存在着自上而下的权威性，所有参与个体都依照特定的组织目标采取行动。

第三，理想的网络式协同，是系统“自组织”与个体“有意识”的协同模式，这意味着参与协同的所有主体都有明确的目标，同时也可以从系统中自由地进退。

第四，理想的“赛博格”模式协同注9，如上所述，是基于个体层面的“无意识”和系统层面的“他组织”而形成的协同。在形式上的一种理想情况是，存在某些超级计算中心，通过对高度集中的大规模数据的自主运算（智能化），形成对不同场景下的信息反馈并自动引导协同。在这种理想模式中，发达的计算能力可以使得整个系统内部层级高度扁平化，也意味着基于数据集中的人工智能在公共决策中将可能对人工决策产生范围更广的替代作用。在极致条件下，所有的社会行动都是自动计算的结果。

“理想”模式对应的单一场景并不存在。正如绝大多数的市场都在不同程度的政府管制下运行，行政机构内部也常常存在着不同程度的自组织现象；同时也不存在纯粹自组织的“网络式”治理，而“赛博格”模式的治理则显然还仅是一种设想。对理想模式的抽象，一方面可以帮助厘清各种复杂协同中的基本性质；另一方面也可以说明，不存在对协同判定的唯一标准，一个有价值的协同需要发挥不同模式的特点，规避各自的缺陷。

实际上，几乎所有的具体协同场景，均是这些简单模式的程度不一的“拼盘”。这些简单模式是协同“拼盘”中的基本要素，它们相互“嵌入”，构成了存在于各个领域中的丰富的协同场景。不同模式的嵌入深度或者说“拼盘”中不同模式的平衡，从理论上取决于协同效率的最大化，而在实践中则往往取决于解决实际问题的瓶颈。

回归本文的主题，数字化如何赋能治理协同？尽管所谓“赛博格”的原意并不专指数字设备与自然形态的融合，其对神经子系统与人类意识的关注意味着信息及数字化（技术）必然是其中最关键的部分，这也构成了本研究的关注点。虽然所谓理想的社会“赛博格”仅存在于科幻小说或电影中，但毋庸置疑的是，它代表着人们正在从“自发地”转向“自觉地”使用数字化工具改变自己的生活和工作方式；各种组织，无论是公共部门还是私人部门，也愈来愈快地自觉走向数字化转型。

数字化技术已经以不同方式和程度“嵌入”人类经济、政治、社会各类活动场景，成为所谓协同“拼盘”中至关重要的一部分。尽管“嵌入”各有不同，各种模式展现出共性，表现在：对原有协同系统中“信息子系统”进行重组升级，并对其他子系统的运行产生影响，从而改变整个组织协同效率的发生基础，为协同提供了更高的能力；同时，其他子系统也会影响对信息子系统的重组升级，按照目标或问题的性质形成不同模式之间的平衡。后续两章将具体围绕数字化如何嵌入公共治理协同，形成新的协同“拼盘”的理论发展和实践模式而展开。

四、数字化何以赋能治理协同？

（一）一个目标：基于数字化提升协同能力

一般的协同系统，包括三个子系统，物理子系统、社会子系统和信息子系统，也可以形象地称之为物理空间、社会空间和信息空间。物理空间是物理实体所构筑的空间，社会空间是基于人类的关系与活动所形成的空间，而信息的流动，无论借助于物理的、社会的以及电子的媒介，构成了信息空间。

协同是优化配置物理、社会、信息“三元”空间资源以解决复杂问题的能力和过程。协同总是发生于特定的社会空间中，并依赖于物理空间为其提供活动的载体，同时利用信息空间完成互动与联系。物理、社会和信息空间，既是协同的载体，也往往是协同的成本。一个相对高效的协同，需要寻找最合适的人、物以及信息（知识），在最合适的时空条件下进行组合，从而能够发挥最佳的协同价值。从动态的视角看，这种配置也可以视为基于对三个空间中“流动性”也即对人、物和信息流动的有效治理。过去对协同的考察，主要关注基于物理和社会空间的协同活动，也即人们在物理空间下的行为过程，而信息空间或信息过程则是这种行为过程的伴随物。数字化技术的发展，为信息空间独立于传统物理与社会空间而运行创造了条件，并且使得信息空间反过来可以支配物理和社会空间的资源分配。因而对于协同而言，信息的重要性便不言而喻了。

信息的共享或交换是参与协同的个人或机构之间保持协调一致行动的必要前提。在理想的“行政式”协同中，自上而下的指令信息和自下而上的反馈信息保证了行动的整体性；在理想的“网络式”协同中，多方主体通过交换信息以形成共识和彼此的目标；在理想的“赛博格”模式中，信息无疑是关键所在。在面对复杂协同场景时，协同各方必须通过文字或语言的直接沟通才能保证信息的准确性和针对性，形成互相理解与认知的结果；而在相对简单的协同场景中，即使不需要直接的沟通，也需要通过特定的信息“匹配”建立协同。比如在工厂的生产中，前后工序之间的协同可能并不需要工人们相互交流，而是基于标准化的零件接口，接口本身即信息。

增强信息能力注10是提高协同效率的关键。[59,60]所谓“信息能力”可界定为在协同中定位、传递和利用信息（资源）的能力，运用该能力可以使得信息在系统中以及系统与环境之间有效率地流动。首先，信息能力或信息流动的效率决定了协同能否高效地展开。无论是有意识或无意识的“自组织”或“他组织”，协同都必须依靠参与主体间的信息“匹配”才能完成；反之，缺少充分信息的协同往往面临失败。能否提供更有效率的信息分配，也即让最合适的主体在最合适的时间和空间中获得最合适的信息，决定了在什么样的层次上建立主体之间的协同关系。其次，提升信息流动效率的关键是对信息空间进行技术升级。所有协同场景都建构在特定的信息空间中，后者是基于某种符号体系的信息流动的产物，信息在其中以符号形式得以表示、保存、流动、转化并形成结构（比如，通过印刷记录在纸质材料上，以比特方式存储在机器中，或者由人工记忆和传播。信息在系统中被访问的权限映射了可以展开协同的边界，文件、机器和人组成了协同中的信息节点，信息在不同节点上的分布状态决定了信息系统的架构，也对应不同的协同模式）。信息空间中的活动面临广度与深度注11之间的权衡[61]，特别丰富的信息通常只能在少数人之间共享或通过增加层级的方式间接扩大规模。[62]而信息媒介的创新，本质上即通过降低媒介成本以释放信息的流动性，信息更加高效地流动，在一定程度上可以为同时实现信息传递的深度与广度创造条件。

数字化极大地释放了信息的流动性，从而显著增强了协同中的信息能力。一方面，数字化实现了对信息空间的技术升级。协同中所有的信息按照标准的模式进行组织，并经过专门的通道实现汇聚和流动。在某种意义上，数字化创新，尤其是以互联网为代表的数字网络的出现，从根本上即是为协同服务的。互联网提供了开放的网络协议，任何人只需要提供符合开放标准的信息便能够在网络上沟通，这为面向更加复杂场景中的广泛协同提供了基础条件。电子邮件是最早在数字网络上提供协同的工具，在主体之间构建了一种点对点的沟通关系。最初的协同办公系统便建立在电子邮件系统的基础上，基于在发信者和收信者之间连接形成的信息网络，可以构建出基于不同互动关系的协同场景。另一方面，物理空间与社会空间也因而成为流动的空间。在非数字化条件下，物质实体和社会实体是信息载体；而在数字空间中，信息成为“物理”和“社会”的载体：物理空间和社会空间被映射在信息空间中，并以适当的数字化方式集中展现出来，由此实现对“三元”空间的统一优化配置。基于互联网形成的诸如即时通信、电子公告板（BBS）、在线文档编辑、区块链等，尤其是诸如视频会议、虚拟会议空间（virtual conferencing space）、数字孪生（digital twin）以及元宇宙（metaverse）等，均是在数字空间中对物理空间和社会空间的重新定义，并由此建立更有效率的协同。

围绕提升治理协同能力这个核心目标，数字化技术与平台被运用在不同的治理场景中，形成了不同的发展路径、建设模式和功能特征。除目标外，可以归纳为四个方面，即两条基本路径、三类协同场景，四种系统功能、五大关键特征（参见图1）。本章以下部分对四个方面展开讨论。注12

（二）两条路径：从“协同数字化”到“数字化协同”

在公共管理的数字化转型中，数字化不仅可以改造原有的协同关系，而且可以重新建构新的协同关系。前者可称之为协同（的）数字化，后者则是数字化（的）协同。

首先，协同数字化，从本质上讲，对协同系统中原先的信息结构和信息过程进行数字化重组，让信息在一个更有效率的网络中流动，从而实现整个系统的优化；从形式上讲，则是对公共机构内部既有协同场景的数字化建构，主要表现为在公共机构内部的行政式协同体系中，数字技术支持在上下级或平行部门之间建立更有效率的沟通与互动，让协同得以更有效率地展开。

其次，数字化协同，是基于数字化平台实现协同形式的创新。如果说协同数字化是对原有协同信息网络的升级，那么数字化协同则促进形成新的信息网络，从而可以“生产”新的协同。行政机制存在的众所周知的固有缺陷（也即“政府失灵”）需要公共机构利用来自其他来源的力量扩展自身的治理能力，数字化则为这种能力扩展提供支撑。

扩展的能力来源于人与机器两个方向。一条路径是引入更多的外部组织与个人的参与，构建“网络式”协同。在这个模式中，原来建立在命令与控制上的协同手段不再适用，数字化技术被用来支持公共部门与其他社会组织和个人建立新型的合作关系，充分调动每个参与者的积极性与主动性，共同实现公共管理目标。另一条路径则是更多地发挥技术的能力，更加突出“赛博格”式协同的特点，数字化技术为此被用来建立大数据中心和计算中心，实现数据的聚合，然后通过复杂计算支持在不同层次上的决策，从而引导或协调相关行动。

对“协同数字化”与“数字化协同”做出区分有助于深度认识数字化与协同的结合是多样化且多层次的，并且这个结合是一个逐步深入探索的过程，其价值不仅在于提高协同的效率，更重要的是改变我们生存与发展的基本方式。

（三）三类场景：决策协同、管理协同、服务协同

无论是协同数字化，还是数字化协同，数字化支持提升协同效率的场景可以归纳为三类，即决策协同、管理协同和服务协同。

第一，以“数”为媒，转换时空，提升决策协同能力。一个有效的协同决策需要建立跨时空、跨机构、跨人员的决策场景和决策模型，获取尽可能多元且快速的信息支撑，保证能够有效率地传递决策结果。数字化为建立跨时空的决策场景和模型分析提供了可能：广泛分布的感测设备可以实时地将线下分布在不同时空中的物理和社会实体以大数据的形式实现转换，实现对物理空间和社会空间的充分感知，进而可以将这些虚拟化的“实体”集中起来进行存储、传递和展现。这不仅为协同决策提供了跨时空的信息，也为进一步对决策问题进行科学分析提供了基础。后者不仅包括结构化的问题，也包括非结构化的问题，数字化有助于实现从非结构化到结构化的化简。比如在健康码的例子中，复杂的健康“路径”被结构化为“红黄绿”三种颜色，在所有需要出示健康码的场景中，只需要核实颜色即可对相关人的健康情况进行“认证”。而对于那些复杂的协同决策场景，比如对突发性灾害的应急指挥，则通常依然需要决策者根据跨时空信息做出决策。

第二，以“网”为媒，再造流程，增强管理协同能力。管理是一个包含丰富内涵的概念，这里仅指面向政务机构内部的行政管理。科层化的行政管理尽管具有其优势，但在信息效率上始终存在缺陷。数字化可以支持打破固有的组织边界，建立不同层次的协同关系。首先，最低层面的协同是，通过形成数据库、数据中心、资料库等，在机构内部实现有权限的信息共享；其次，进一步的协同表现在，为机构内部实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的直接互动提供信息渠道，比如即时通信工具、电子邮件、在线会议等，这不仅支持了多样式的互动，更重要的是可以基于这些互动形式建立虚拟工作小组（专班），根据实际任务需要配置相关资源。最后，更高层次的协同，不仅能够做到共享信息和广泛互动，更重要的是可以协同“生产”或者创造价值。在线文档、在线表格等新的数字化工具正在逐步成为办公的新“装备”，它们在技术上支持对文档或表格的共同编辑和共同管理，其意义不仅在于支持多方共同的创作，而且可以有效地管理版本，减少因为没有及时同步而可能出现的版本偏差甚至损失。

第三，以“群”为媒，重塑关系，创新服务协同能力。切实解决广大社会公众的民生诉求，是各级政务机构提供政务服务和基层治理的根本目的。在非数字化条件下，由于基层工作人员人数十分有限，一方面是社会服务的供给无法做到快速回应，并且呈现碎片化分布的状态，另一方面则是基层工作人员负担过重，即使有数字化应用的支持也常常需要在各种不同的应用之间来回切换。随着“社会网络服务（SNS）”技术的兴起和普及，网络新媒体日益成为大众生活不可或缺的部分，社会公众逐渐建立和形成了数字化的生活方式和使用习惯。政务服务必须积极拥抱这些新理念、新模式，才能植入大众生活和工作，才能更好地被社会公众理解和接受，进而达到政务服务的目的。越来越多的地方和基层治理中开始使用这种新的服务手段。比如，在服务者与服务对象之间建立虚拟社区，如朋友群、朋友圈等，尤其是将机构内部的网络与外部网络无缝连接起来，基层工作者可以同时面对辖区内所有居民，基层工作也从过去仅有的“零售”式的“串行”服务，变成“零售”与“批发”兼具的“并行”服务。利用这些新方法，不仅可以更有效地宣传公共政策，了解居民需求，与居民建立信任，还可以借此动员广大社会公众参与基层治理，共同维护社会有序发展。

（四）四种功能：空间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成

数字化协同平台对协同的系统支持集中体现在四个方面：空间聚合化、参与多元化、沟通无缝化和工具集成化。

第一，空间是协同得以发生的载体，数字化支持实现空间聚合。协同发生在不同物理空间和社会空间层次上，比如本地的、区域的乃至全球的。参与协同的主体或聚集在统一的空间，或分散在不同的位置。越是面对复杂的问题，协同对物理空间的要求越高，距离是协同的成本。数字化，并非让物理空间消失，而是通过实现物理空间与信息空间的转化，让离散分布在物理空间中的协同场景通过数字化聚合起来，形成无缝连续的空间。这样，线下物理空间和社会空间在数字化条件下被重塑，或者从另一个角度说，物理空间和社会空间本身实现了一种流动性。如前所述，这种流动性，从互联网出现即已经初步呈现出来，而随着数字孪生、元宇宙等技术场景的实现，空间的流动变得更加具有可行性。空间未曾消失，而是人对空间的支配变得更加自由。从具体场景来看，在一些简单场景中，原本由同一的或者不同的主体（包括个人和机构）在不同空间完成的业务工作可以被统一纳入数字化平台，从而减少对空间的依赖；而在另一些复杂场景中，数字化的物理“空间”可以被集锦式地呈现出来，同时互动的信息则可以一致地传递到所有“空间”中。

第二，参与是协同得以实现的根本，数字化助力推动多元参与。协同的最终目标要通过行动来完成。在协同中，一个核心问题是，以什么样的方式将不同的人组织起来共同行动。如何优化组织的形式和过程至关重要。尽管绝大部分的具体行动并不在数字化平台中完成，数字化平台的作用在于：首先，可以提供特定机制将参与协同的主体以不同方式组织起来，为行动提供组织基础。在一些场景中，人们是以正式组织的方式来建立协同的，有明确的共同任务，并在自上而下的指挥下采取一致的行动；另一些场景中则是完全自发的组织模式，进入或退出协同不会受强制性的约束；或者也可能是在前述“赛博格”模式下，无意识地形成了信息联系并被纳入在一个协同体系中。其次，数字化也可以支持那些以信息方式或者虚拟方式参与的协同行动。在一些场景中，协同本身即是人们需要共同生产并分享信息，数字化可以提供既可以是封闭的也可以是开放的平台，从而支持形成快速的信息生产，让每一个参与协同的主体都成为协同的生产者。

第三，沟通是协同得以完善的基础，数字化促进形成无缝沟通。尽管并非所有协同都必然需要直接的沟通，沟通毋庸置疑可以促进相互的理解，尤其是面对复杂的、非结构化的协同场景，沟通有助于了解协同各方的需求和问题，形成共识，形成一致的行动。数字化的支持包括多个方面。首先，推动形成无缝的沟通网络。在所有协同主体之间——包括个人、群体以及“数字人”——建立点对点的信息连接关系，形成复杂协同网络，网络中信息的传递可以一“呼”直达，可以大大减少信息在层级体系中传输而带来的损失。其次，支持实现“一对一”“一对多”“多对一”和“多对多”等沟通模式的同步运行，并且在这些模式之间随时切换。在日常工作的协同场景中，来自不同部门或地区的人员可以实现如在本地一样的无缝对话，并基于共享的工具资源建立虚拟工作小组或“专班”。在突发性的应急协同场景中，指挥中心可以直接与来自现场一线的工作人员进行对话。再次，在上级与下级之间、管理者与被管理者之间、服务者与服务对象之间形成双向的信息支撑。每一位参与者都可以根据协同目标，主动通过数字平台向其他人提供信息或数据、展开对话、回应或反馈结果，或者参与协同方案的设计。这样从过去以单向信息流动为主的情形转变成双向的信息共同生产，增强了网络中的互动性和信息传递深度，提高了协同效率。

第四，工具是协同得以提效的条件，数字化致力提供工具集成。工欲善其事必先利其器。在合适的工具支撑下，协同效率可以得到快速提升。数字化平台本身即是支持协同的基础工具：参与协同的所有主体以便利的方式连接到平台，拥有特定的数字身份，建立了特定的数字化联系。数字化平台可以进一步提供协同工具，大致分为两类。一类是支持对数据资源的治理，包括对数据的获取、清洗、存储、分析、分配。比如监视器调度、身份认证、通讯录、云存储（云硬盘）、音视频制作、大数据分析、多维数据的可视化等；另一类则是支持协同的发生过程，包括对协同过程中的互动性、针对性和安全性的支撑。比如，网络会议室、在线教室、即时通信、在线文档和表单、关系组（群、圈）、在线投票、电子问卷等可以随时随地为促进协同提供支持。被授权的参与者根据各自拥有的权限使用上述这些工具。数字化平台上的信息活动均需在可控条件下进行，一方面保证非授权用户不能获得相关信息，另一方面保证授权用户对信息的可用性。

（五）五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代

无论是协同数字化还是数字化协同都不能仅仅理解为数字化技术的不同应用，而应立足于建立新的政务协同方式，进而构建新的治理模式的理念和目标。虽然在不同协同场景中各有差异，但是总体上可以归纳出若干新的特征。

第一，“开放”连接。新的协同可以支持将所有参与协同的主体广泛地连接起来，不仅包括机构内部上下层级间、跨部门之间，也包括机构与构成环境的各类行动者之间的联系将更加开放。开放的连接构成了其他特征的基础，有些是基于常态的、有意识的协同安排，有些则可能因为偶然条件而产生的相关性，比如后面案例中讨论的“救命文档”，都可以在同一个数字化平台上实现不同空间、流程的融合、重构、演变和终结。

第二，“平行”角色。在数字化管理和服务协同中的一个鲜明特征是，围绕“人”在协同中的能力而提供强大的技术支持，也即在设计视图上，把“我”放在核心位置，围绕特定的“我”构建协同中的业务逻辑，也是数据流动的逻辑。这实现了观察世界的视角转换：从“我”是社会网络的一分子，转变成社会是“我”的网络。这不仅是指从“我”出发来建立与其他人的信息联系，而且无论是管理场景、服务场景，还是其他生活与工作场景，都被嵌入在“我”的网络平台中，“我”作为协同的参与者可以同时进入到不同的场景中并且灵活地在场景之间完成角色转换。这种角色扮演的“平行化”，可以降低对新工具的学习成本，保证各种主体可以方便快捷地上手操作；更重要的是，可以潜移默化地形成一种新的理念，即那些原先似乎“额外”的公共事务，本来即是共同生活中的一部分。

第三，“敏捷”反应。协同不仅需要面对常规性的事项，更重要的是能够集群智、纳群策、聚群力以应对新情况、新问题，尤其是对突发性事件提供快速反应能力。对于政务机构而言，常规建立在科层化基础上的协同模式无法满足需要，数字化支持以任务为牵引的敏捷协同模式，也即围绕特定的场景任务，而非组织机构本身来建立协同。正如有专家所言，任务是组织协同的目标，而非组织生存的手段。协同随着任务的启动而出现，并随着任务的结束而终结。在政务机构内部，不必打破既有组织结构，围绕任务可以灵活建立临时虚拟场景；而在机构与外部联系中或者在开放的社会环境中，也可以围绕特定的任务快速、持续地生产出新的协同场景。

第四，“穿透”场景。协同所面临的场景是多样化的，有些管理机构会涉及不同的场景，有些场景则对应到若干不同的机构，有些场景则包含更多的利益相关方的共同参与。建立更有效率的多方协同，就必须“穿透”在机构、利益相关方和场景之间的传统边界和壁垒，在各方之间建立更加密切、直接的信息联系。数字化技术支持实现“穿透”式的协同，即把面向不同类型组织的数字化协同场景无缝对接起来，既保证机构内部业务与协同场景的独立性，又可以直接面向外部的利益相关方，并灵活地组建新的协同场景，将人与场景和数字化融合起来，建立动态的社会协同关系。

第五，“迭代”升级。协同的复杂性不仅表现在场景的多样化，还表现在所面临问题也是不断涌现的。旧的问题解决了，又会产生新的问题，便需要为之组织新的协同，因而不存在一劳永逸的协同解决方案，而是需要根据实际情况和问题进行快速的调整。如果针对每一次协同都需要重新开发信息系统，不仅可能造成重复建设，而且也无法有效应对不断变化的社会问题。公共事务的治理本身就是一个不断发现问题、解决问题的过程，数字化技术应为这一过程提供支持。数字化协同平台利用“中台”技术沉淀各种协同能力、业务能力和数据能力，提供即插即拔，甚至“零代码”的组装式场景生产方法，不仅支持快速的场景构建，还可以支持组织内外协同资源和协同能力的快速整合，实现对协同平台的快速持续的迭代升级。

五、数字化赋能治理协同的创新实践

在地方治理中已经涌现出许多利用数字化手段促进治理协同创新的实践案例，本章按照统合、开放、直连、联动四种基本模式展开对这些案例的讨论。当然，需要说明的是，由于在各种具体场景中治理所面对的问题是高度复杂的，通常根据实际需要，迭代式地开发数字化的协同工具和协同系统，不同地方、不同场景之间也会相互借鉴，因而在工具和系统设计上既会呈现出如上一章所讨论的不同特点，又会出现功能相互交叉的现象，因而很难将这些案例严格地划入不同模式，因此仅根据案例的典型特征进行归纳。

(一）统合模式：聚合碎片空间，构建统一指挥能力

统合模式是指，基于数字化技术，实现对线下呈碎片化分布的物理空间和社会空间的数字化转换和线上聚合，将既有协同治理场景整合起来并提供一致的支撑能力，为决策与管理协同提供支持。

⒈“令行禁止、有呼必应”，用“数”指挥的决策协同

社会公众诉求很多，不知如何反映；基层看到问题却往往管不了；管理部门各管一摊，有能力却看不到治理问题。这些在基层治理中是常见的“病灶”。究其缘由，治理力量得不到有效整合是关键因素。协同的数字化用“数”将行政机构内部各方有效连接起来，同时可以将分散在各地的治理场景转换成数据“镜像”统一呈现，从而为治理决策协同提供条件。2019年，广州市黄埔区率先在全市探索开展“令行禁止、有呼必应”试点，以网格化平台为基础，建设了多功能、一门式、可互通的综合指挥平台。这个统一指挥平台，以网格化管理平台为基础，在区级指挥中心之下，构建起覆盖全区各个街镇的指挥中心，所有问题优先在街镇进行研判并第一次处理。[63]平台的2.0版搭建了覆盖全区域、数据可测量、实景可分析的三维城市信息模型（CIM）地图。通过智能化、精细化、可视化治理，构建“智慧城管”“应急防汛”等联合治理场景，实现平台对各部门专业领域决策支持、指挥调度赋能。[64]

⒉全链条精准监测，跨部门多场景管理协同

在地方城市治理中，许多问题看似简单，由于涉及多场景多事项，往往需要多部门联动治理，如何协同治理就成为解决问题的关键。对泥头车的管理就是其中的典型问题之一。这项工作通常涉及工地、道路、码头、消纳场等多个场景。在各个场景中都可能出现某些违法违规现象，且由不同公共部门负责管理。信息不对称、传递不及时和治理场景碎片化等因素导致对泥头车的治理往往会遇到合力缺失、责任划分不明等问题。基于数字化技术建立综合治理平台，为多部门联合执法提供统一平台，提高跨部门协同决策与综合治理能力，是推进基层治理现代化的重要内容。广州市自2020年起开始建设“穗智管”城市运行管理中枢，建立“一图统揽、一网共治”运行模式。依托“穗智管”平台，广州市实现了对泥头车的跨部门综合治理。平台通过物联网传感器、摄像头等终端，采集泥头车从工地到道路、再到码头和消纳场的全链条实时信息并汇聚到平台上，整合了泥头车的全流程动态信息，并经由人工智能手段，精准识别泥头车的违法违规时间、地点、行为和泥头车信息。这些结果数据经打“包”后推送给相对应的管理部门。住建部门、交警部门、城管部门、环保部门等可以一起在“穗智管”平台上进行协同管理。原来单个部门针对单个场景的执法，转变为多部门基于平台面向多个场景的执法。

⒊大数据精准抗疫，全时空数据统合认证协同

2020年以来，面对突如其来的新冠疫情，数字化技术发挥了极其重要的作用。以北京“健康宝”、广州“穗康码”等为代表的健康码系统，通过对社会行为大数据的汇聚和统合，可以实现对每个个体健康水平的认证，从而协助在全社会实现防疫大协同。从理论上讲，健康码系统是“赛博格”协同模式的一次重要实践，以高度扁平化的形式支撑十多亿人口共同协作。尽管各地在最初设计方案上各有不同，在某种意义上完成了最大的一次跨行业数据“碰撞”：各地的大数据中心汇集了来自卫健、民航、高铁、高速公路、医院、通信运营商等源源不断的数据，通过碰撞和串联等复杂的规则计算后得出每个人的风险等级，不同风险等级的人员被分别标记为红码、黄码和绿码；数据不仅源源不断地输送给政法委、卫健、市场监管、公安、街道等部门，更重要的是通过二维码的方式可以输送到每个人的移动终端，为各类公共场所的管理人员提供风险判断和出入认证的依据，从而建立起覆盖全民的大网络、大联防、大协同。

(二）开放模式：吸纳多元参与，提升社会治理能力

开放模式是指，数字化技术为多元化的社会主体共同参与社会治理提供能力，可以实现从过去单向的信息流动转向多边、动态、持续的互动，进而重塑治理场景中的信息结构，让各类治理主体，尤其是广大公众可以主动地参与到治理中。

⒈赋能社区参与，促进基层共建共治协同

如何高效有序地统筹辖区资源，充分调动公众积极性参与到基层治理之中，实现职能部门、基层治理机构和辖区居民之间的良性互动，是基层治理面临的一大难题。数字化可以实现基层空间中的开放互联：通过统一的标准，可以让基层所有居民都以数据方式连接到同一个平台中建立网络化的信息联系；同时，可以无缝连接管理机构的网络，让基层管理人员可以更加贴近公众生活，成为百姓的身边人。作为广东省“数字政府”改革建设基层减负便民试点区，广州市越秀区利用微信打造了一个名为“越秀人家”的数字社区服务微平台（小程序），可以实现党组织报到、服务清单制定、街道事务沟通、参加联席会议、服务活动对接等功能。一方面，社区居民可以通过“越秀人家”提交诉求，诉求经由指挥调度平台与另一个专门面向部门内部的“越秀先锋”平台无缝对接，支持网格、社区、街道、职能部门四级快速响应。另一方面，社区党支部可以在“越秀人家”上发布活动计划，让党员及时报名参加活动，打破党员参与社区服务治理的时空界限。这些服务还会被记录下来，可统计、能追踪，可以提升基层党组织的工作效率。截至2021年11月，“越秀人家”累计发布居民议事事项1001项、投票事项1870项，1.3万业主主动参与社区议事投票，超过1230个党组织、4.1万名在职党员通过“越秀人家”在线报到参与社区服务治理，7.6万人次报名参与社区服务治理。[65,66]

2.助力“大国点名”，基础信息资源“生产”协同

国家基础信息是关乎国家治理的重要资源，其中人口数据是基础中的基础。人口普查是制定经济社会发展政策的重要依据。1982年，我国第三次人口普查工作中就已经开始使用“电子计算机进行处理”[67]。在过去的普查中，计算机处理主要是针对收集来的数据进行统计运算，普查工作主要还是采用普查员入户调查方式进行，需要耗费大量人力物力财力，并且调查周期长，信息登记也容易出错。随着网络技术尤其是移动网络及其应用的快速发展，基础信息普查工作的复杂度大大降低，特别是普查对象也可以直接加入到普查工作中，从过去完全的“他调查”变成可以“自调查”，共同“生产”基础信息资源。2020年开展的第七次全国人口普查即采用“移动+智能化”的普查方式。为简化申报过程的同时保证普查质量，并且降低新冠疫情期间的人员感染风险，第七次普查开放了普查填报的信息入口，社会公众作为普查对象也可以使用移动终端，扫描二维码自行申报个人和家庭信息。这些入口通常会建立在类似微信等已经普遍适用的移动应用上，公众可以很快地学会如何操作。同时，分散在全国各地的700万人口普查员也被更加有效地组织起来。在普查前，可以通过诸如企业微信等小程序对普查员进行多轮培训以及抽查考核，同时还可以用微盘来共享材料；在普查期间，普查员则可以使用小程序采集上报信息，并由普查对象扫码确认；在普查后，所有数据直接上传至相关统计部门，减少中间环节可能受到的人为干扰和信息漏失等情况。整个流程从过去主要由普查员发起，居民被动通过纸质填报，再由工作人员进行登记入库的低效模式，转变为“居民主动填报+普查员按需入户登记”的“生产”模式。[68]

⒊在线信息“众筹”，“救命文档”谱写应急协同

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是防范化解自然和社会风险的特殊治理领域。当前，社会风险不断增加，尤其是突如其来的新冠疫情对我国社会应急管理提出了越来越高的要求。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等数字化技术“武装”应急管理手段和管理模式已经成为各级机构的基本共识，尤其是在智慧城市建设中受到越来越多重视。应急管理不仅需要多部门的协同，也需要广大公众的积极参与，形成由各类主体共同广泛参与的协同。如果将通过行政手段推动的数字化协同模式称之为自上而下的应急管理模式，那么广大公众则可以借助数字化手段，自下而上地构建相互扶持、共同帮助的信息协同平台。在2021年7月河南省遭遇的千年一遇的暴雨灾害中，一份名为“待救援人员信息”的“腾讯文档”在网络中传播开来。该份文档最初由30多位互不相识的年轻人发起创建，随后参与队伍不断壮大，累计招募了数百名线上志愿者一起参与信息汇总工作。从最初的“被困酒店”“被困地铁”“被困屋顶”，到“救援队到了”“已成功救援”……各种求助信息和救援力量不断地“涌入”文档。从7月19日晚间上线到22日中午，这份文档统计了数千条救援信息，在其子表格中又新增加了求助信息、避险地点、医疗信息、心理疏导等分页。[69]这份“救命”文档，为水灾救援提供了快速的消息通道，是通过社会自组织建构的应急救援协同平台。

(三）直连模式：实现无缝沟通，完善互动回应能力

直连模式是指，数字化技术为政务机构及其工作人员与社会公众建立直接沟通联系的数字“通道”，同时将原先分散在物理空间中以不同形式、不同内容呈现的协同场景融合在同一个数字化“频道”中，管理者和管理对象在各种数字场景中可以灵活地切换角色，提高协同效率。

⒈“微场景”中“微服务”，小平台发挥大作用

基层直接面向公众提供的治理和服务，通常不是宏大的政治战略，而是“以新兴技术力量嵌入并塑造的关切普通人日常事务”[70]的“微”治理和“微”服务。在传统治理中，“微场景”也意味着这些场景“碎片式”地分散在时空中，其中不仅包括诸多冗余环节而耗费大量资源，比如在行政体系中传递指令，而且对那些需要实现时空整合的协同诉求也无能为力，比如需要在短时间内快速地整合不同时空场景的信息。数字化技术为这些“琐碎”的“微”场景治理和服务提供了特殊的协同能力。这些应用所采用的技术往往并不复杂，有些场景仅是在微信基础上加以扩展，有些场景则打通了政务微信和企业微信、个人微信的数据壁垒，有些场景则是借助于微信平台提供信息分享的新渠道，还有些场景则是将这些“微”应用集成起来提供系统化的平台服务。虽然技术接入的门槛并不高，但是却带来了良好的效果。

基层党建常常面临组织生活难以有效开展的困境，尤其是在广大农村地区，基层党组织数量多且分布广，同村党员无法保证定期组织集中会议，党支部和党员之间、党员和群众之间因“连接”不足而缺少有效沟通。河南省濮阳市为基层党组织开发的协同平台促进了支部、党员和群众之间的有效沟通。濮阳市下辖5县4区，目前有党员20.8万余名，党支部7520个。基于濮阳市委组织部利用企业微信搭建的“濮阳党建云平台”，一方面支部书记可以用企业微信开展基层党建，各支部基层党员用微信即可扫码入群，实现一个党支部共处一个平台，组织与党员随时互联；另一方面，党组织和党员干部也可以通过企业微信建群，公众用自己的微信扫码入群，在微信群里接收信息，比如脱贫技能培训等，也可以在群里直接向党组织反映诉求。[71]

信息成本高是制约农业农村健康发展和乡村振兴的重要问题，利用数字技术打通农村地区信息通道，有利于促进农民增收，提升农民获得感。陕西省农业农村厅在各村设置农村信息员。农民群众可以利用自己的微信添加信息员为好友，然后可以加入由信息员建立的微信群，第一时间获取官方渠道的政策、价格等助农信息，还可以随时向信息员反馈在农业生产方面的问题。信息员则可以随时查阅、获取最新的、权威性的惠农政策、农业信息等，向广大村民定向推送，并且第一时间收集农民诉求反馈给农业农村主管部门，发挥“上传下达”的“枢纽”作用。信息员被纳入省农业农村厅的微信组织中，也有了归属感、荣誉感和责任感。[72]

有限的警力资源无法应对数量庞大的涉警诉求，是当前基层警务面临的普遍问题。浙江省义乌市江东派出所尝试通过数字系统平台实现“每位居民都有一个警察朋友”的目标。基层民警首先通过企业微信，向辖区居民传达信息，开展线上政策宣传，防范和制止电信诈骗。辖区居民则通过企业微信向派出所民警发送咨询、求助、纠纷调解等警务需求。警民关系也从线上扩散至线下，每个警察都成为一个基层服务窗口，2021年第一季度电信网络诈骗警情同比上一年度下降21%，纠纷类警情下降32%。[73]派出所工作人员发布消息的账号有专属身份标识“@江东派出所”，这既保证其身份的权威性，而且只需点击头像，就能直接和警务指导员联系，节约了处理时间。

⒉“粤政易”里办“政”易，网络办公成新范式

协同办公平台是指在机构内部支撑行政办公的跨部门协作平台。协同办公平台是在传统办公自动化基础上发展起来的，以管理协同理论为指导，以数字化网络为基础，以无缝化沟通为特征，以（数据、流程、工具）共享化为手段的办公管理系统，是直连模式的典型代表。20世纪90年代初，在全球已经出现了协同办公系统的早期版本。从历史经验来看，这些协同办公系统一方面需要适应办公中的隐性知识和行为习惯，另一方面又需要改变这些知识与习惯，这种张力往往导致协同办公系统在推广中水土不服，尤其是在对数字技术的认识尚未到位，使用尚未普及的阶段。随着数字化技术尤其是移动互联网的普及，协同办公系统开始成为日常办公中的标配，为机构内部办公以及跨部门、跨层级的日常联系提供了便利手段。“粤政易”是广东省第一个全省统建的，供省内各级机关事业单位政务工作人员处理公文、信息和事务的安全移动协同办公平台。该平台打造了即时通信、通讯录、工作台、个人信息四个板块，集成了通讯录、数字云盘、问卷调查、在线文档、视频会议等集约化应用，实现了跨部门、跨层级的即时通信和协同办公。利用“粤政易”平台，广东各地公务员可随时完成公文流转、审核文件、跟进督办等工作，只需完成各自任务，无需交流互动，就可与其他部门共享合作结果。比如，面向意见征求、信息调查或考试测评等问题，在线问卷调查系统可允许不同终端同时设计和统计，在线文档系统则允许多人实时编辑。数字云盘则可以满足文件云端存储、多端同步、远端在线预览等，支持多级目录及授权，提升公文传递效率。据其内部计算，公文处理时长比之前缩短超过40%。[74]此外，“粤政易”还为其他应用工具集成接入提供了接口，比如“一网统管”“综合治理”等专项应用可以直接“插入”到“粤政易”中，这样把办公功能和业务功能无缝连接起来，提高基层工作的综合效率。

(四）联动模式：集成治理工具，增强全面服务能力

联动模式是指，通过对政务服务和监管工具的数字化集成、整合，实现跨业务、跨部门的协同合作，从而从过去分散的、各自为政的服务和监管模式转向整体型的服务模式。在这种模式中，原先在线下由不同部门、不同人员办理的业务，可以实现在统一的数字化平台上进行集成，从而提高协同效能。所谓集成，不是简单的功能罗列，而是基于特定目标需求的业务融合。

⒈“一网通办”通全网，实现整体型政务服务

早在20世纪90年代初，“电子政务”作为一种概念出现甫始，打造“一站式”政务服务平台就是重要目标之一。自2015年以来，从“互联网+政务服务”到“最多跑一次”，再到“一网通办”，基于互联网提供整体型、一体化政务服务不仅在概念上已经深入人心，而且在实践中的探索也不断深化。“一网通办”与深化“放管服”改革一脉相承，与“持续改善营商环境”“让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率”是表里关系。

近几年，各地涌现出许多“一网通办”的优秀案例，广东省的“粤省事”“粤商通”是其中典型代表。“粤省事”依托微信，集成高频民生服务，覆盖公安、人社、教育、税务等近1190项高频民生服务，其中“零跑动”事项983项，业务量突破10亿。“粤商通”则以企业全生命周期、项目投资、政策服务三个政企交互的关键环节作为切入点，面向全省一千多万商业主体提供移动政务服务。从申办、审批、监管三个方面打破部门之间的信息壁垒，整合各业务口服务事项，优化了办事流程，开发“横向到边、纵向到底”的工程建设项目审批管理系统，提供企业开办、经营许可、出口退税等275项高频事项服务，实现统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办的一站式电子化办理。办税难也常是企业经营中面临的重要问题，主要表现为涉税事宜办理程序复杂，业务之间缺少关联协同，纳税人需要提交的材料多，而现有办税服务平台功能不够完善，税收服务效率不高，这些都是影响优化营商环境的难点和痛点。广东省税务局在推进“智慧税务”建设中，基于微信系统构建了一个移动办税产品“粤税通”（“粤税通”和“粤省事”在功能上有所分工。“粤省事”上提供55项税务服务，主要是影响面较广，受关注较多的业务，例如个税、社保、车购税等；“粤税通”则主要面向经常或定期办理的企业税费业务），通过微信小程序即可接入，实现包括纳税人、中介服务机构和税务人员在内的用户全覆盖。纳税人可以按照流程指引随时随地在线完成主题办税、申报纳税、发票助手、社保税务和涉税查询等功能模块共112项功能，范围覆盖超过90%税费业务，实现了税费业务“一次不用跑”。

⒉优化网格化治理，全面服务“最后一公里”

基层是人民群众生产生活的场所，是党和政府联系和服务群众的“最后一公里”。俗话说，上面千根线，底下一根针。基层治理往往人少事多，而社会公众对治理的要求又不断提高，亟需使用更加先进的工具手段来代替传统的人工操作，减轻基层工作负担，提高治理绩效和公众满意度。利用数字化手段，不仅可以为基层治理的相关主体提供沟通渠道，而且可以将各种业务工具集成起来，为“最后一公里”提供全面服务。

湖北省宜昌市1.1万名基层网格员服务几百万居民，居民诉求不仅数量多，而且内容多样化，导致网格员工作繁重。宜昌市为此将企业微信引入基层网格化治理，构建移动协同办公平台“宜格微治理”，实现全市统一的通讯录和扁平化沟通，让网格员和居民对接“直连”；再将网格中的办事业务嵌入企业微信，网格员用企业微信提供服务，不需要在多个App之间跳转；居民在微信群里可以直接办理保险、老年证、入学报名、养犬登记、车辆违章等生活服务；此外，政务部门之间还搭建了协同平台，网格员用企业微信“工作台”一键发起工单，相关信息就会直接派送给相关部门。[75]广州市越秀区是一个拥有百万人口的老城区，基层事务千头万绪，如何统筹调度，在更好地服务群众的同时也为基层管理减负是该区基层治理一直面临的难题。越秀区开发了一套“越秀先锋”移动平台，解决过去网格员在办理业务时需要在手机App、网格化PC端和日常微信工作群之间频繁录入和转接的负担问题，实现采集多元、受理集中，部门多元、处置集中，系统多元、数据集中的效果，大大提升工作质量和工作效率。[76]作为上海首批城市运行“一网统管”试点街道，长宁区江苏路街道创新性地将人工智能技术引入基层治理，将辖区内600多路覆盖公共区域的视频升级为“神经元”，针对街面漂浮垃圾、非机动车乱停放等城市管理顽症开发“智能巡屏”和案件自动生成功能，大大解放了基层人力，实现“自动发现→自动派单→人工处置→自动结案”的闭环管理。[77]

六、结论与讨论

（一）全文总结

本文聚焦当前中国数字政府建设的新热点，即如何运用数字化手段促进治理协同，从理论和实践两个方面展开讨论。

第一，数字政府的发展立足于人们对“善治”的理想追求，也面临着发展不平衡不充分等一系列现实挑战。数字政府应秉持“以人民为中心”的核心理念，依托数字化的连接、赋能与协同，实现政府组织体系和运作模式的优化和创新，更好地对市场、社会及政府的数据价值进行权威性分配。从现实来看，上下级之间、各地方及同级职能部门之间、政府与非政府组织之间等均未突破种种协同困境，成为数字政府治理效能难以有效释放的根源所在。尤其是协同机制不匹配、协同需求不对等、协同资源不平衡等问题，导致数字政府难以应对主体多元化、诉求复杂化、场景多样化的治理挑战。

第二，基于系统科学和公共管理学理论，协同的基本模式可以归纳为四个方面，即行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式。在系统科学上，协同是实现“整体大于部分之和”效应的“元能力”。在公共管理来看，协同不仅指向政务机构内部，也包括“条条”之间和“块块”之间，以及政务机构与社会组织、社会公众之间“具有相互依赖关系的合作活动”。从治理理论出发，基于由“自组织”与“他组织”构成的系统维度和由“有意识”和“无意识”构成的个体维度，可以归纳出上述四种基本模式。基本模式仅代表着理想的范型，实际场景是这些模式的程度不一的拼盘。理想的“赛博格”模式虽然仍是一种科幻，但是代表着数字化在治理系统中的发展，通过推动实现原有协同系统中“信息子系统”的重组升级，对其他子系统的运行产生影响，从而改变整个组织协同效率的发生基础。四种基本模式并存也说明了，不存在对协同判定的唯一标准，有价值的协同需要发挥不同模式的特点，规避各自的缺陷。

第三，当前数字化推动治理协同的基本要素可以归纳为目标、路径、场景、功能和特征五个方面。一是基于数字化提升协同能力的核心目标。时空的转化与聚合为更加深度的治理协同创造了基础条件。二是协同与数字化的结合沿着协同数字化和数字化协同两条路径展开，前者是对既有协同场景的数字化升级，后者是基于数字化实现协同创新。三是这种结合正快速地在决策、管理、服务等各种治理场景中展开。四是在系统设计与实现上总体表现出的基本功能，实现空间聚合、支持多元参与、打造无缝沟通和构建工具集成。五是数字化协同平台表现出的五大基本特征，即开放、平行、敏捷、穿透和迭代。

第四，运用数字化促进协同创新对于地方治理改革具有重要意义。数字化协同的实践创新伴随着经济社会发展的现实需要，既依托于数字化技术的落地应用，也体现行政体系和运作模式的理念变革。本文梳理的地方实践涵盖了党建、乡村振兴、社会治安、综合执法、疫情防控等多样化的治理场景。其中，既有基层治理的“细小微实”，也有省域、市域治理的不同方面；既有常态化治理的持续变革，也有应急治理的规范化发展。通过对治理场景的连接与整合、重构与优化、创新与创造，数字化可以支持实现多元主体的广泛连接与沟通互动，推动业务的高效开展及价值的共创共享，实现跨边界、跨领域的整体性治理，为地方数字化转型提供不竭动力。

（二）未来方向

第一，在战略层面，加强纵横对接，引导数字化协同全面推进。数字政府建设是一场数字化思维引发的全方位治理变革，数字化协同不仅依托数字平台的基础支撑，更有赖于上下左右的参与和协作，因而需要建立数字政府建设的全局意识和前瞻意识，从广度、深度、厚度、速度和温度五个方面，引导数字化协同全面推进。一是加强总体规划。坚持“以人民为中心”的发展理念，将数字政府建设置于经济社会数字化转型的大局之中，并围绕经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等主要职能，推进数字政府在组织架构、业务体系、保障机制等方面的统一部署。二是坚持一体化发展。将数字化协同理念贯彻到从上到下的整个行政体系之中，加强上下之间的战略对接与层级联动，倡导自下而上治理机制在不同场景中的合理应用和自上而下监管机制的融合发展，形成一体化的协同治理体系。三是优化资源配置。把握不同地区以及服务监管等不同领域的数字资源发展情况，推动已有政务信息系统和公共信息资源的整合共享，探索高效、精准、智能的资源配置方式、充分释放数字和数据资源的潜在价值。

第二，在制度层面，完善政策体系，促进数字化协同有序开展。应持续加强数字政府相关政策制定及执行工作，从政策层面进一步落实顶层战略，扫清影响数字化协同的制度及机制障碍，促进数字化协同有序开展。一是健全政策体系。加强数字政府一体化建设、管理、使用等方面的政策制定，包含指导性政策、针对性方案及相关规章制度等。二是推进标准化建设。在国家层面建立和完善数字政府标准体系，围绕管理机制、协同办公、服务流程、平台架构、安全保障等，对数字政府建设和数字化协同涉及的内容逐一加以规范，加快全要素全流程标准化。三是完善配套机制。加强数字政府建设的第三方评估机制，对数字政府相关系统、平台、城市大脑建设情况，以及数字化协同成效等展开客观评估。同时，优化问责与激励机制，注重治理主体间的权、责、利相统一，“他组织”和“自组织”要相互结合；既要发挥统筹协同的益处，又要强调“一线”工作的积极性与创造性；既要发挥数字化技术的积极作用，又不能盲目地遵从技术，要认识到技术的完善过程及其中可能存在缺陷；协同最终是由人来完成的，人的价值仍然是其中最核心的因素。

第三，在方法层面，坚持多措并举，推动数字化协同不断创新。数字化协同本质上是数字化治理创新的体现。为突破现有发展瓶颈、解决深层次矛盾和问题，应当注重创新引领，打造更具包容性和开放性的治理模式。一是持续扩大数字化连接。将数字政府建设与智慧城市、数字乡村建设紧密结合，打破层级、地域、系统之间的连接壁垒，促进更多的人、机构、设备实现互联互通，广泛参与数字化协同治理，形成“深连接”“广交互”的发展模式。二是加强数字能力建设。“人”是数字化改革最核心的要素，数字化改革需要依靠人的智慧来解决复杂问题。[78]因此，一方面要针对部分工作人员对数字化技术与技能了解掌握不够的问题开展定期培训，加快培养一批数字政府治理人才；另一方面要积极开展数字素养拓展，有效提升市场主体和社会主体参与数字化协同的能力。三是坚持合作创新。充分发挥地方创新实践经验的示范作用，推进“最多跑一次”“一网通办”“跨省通办”“一网统管”等改革举措在全国范围内的推广；与高校科研机构、相关技术企业、社会资本各方力量构建多样化的伙伴关系，共同推动政务应用和治理手段的快速迭代。

第四，在技术层面，强化技术应用，保障数字化协同安全有效。数字化发展和应用有助于满足不同业务、不同场景、不同级别的协同需求。一是加强政务平台建设。探索搭建省级层面统一的政务协同平台，充分发挥平台作为协同基础设施的功能，为基层协同创新提供基础性、通用性的技术支撑，实现数字资源或能力模块的共享、复用，从而减少建设成本、降低统筹难度。二是探索新技术应用。加快大数据、人工智能、区块链、隐私计算等先进技术的研发应用，扩大各类移动政务终端的普及使用，促进公共事务的全面在线化、实时化、智能化。三是强化安全性保障。政务数据资源包含公众个人隐私、机密信息，这要求数字化协同要在安全、自主、可信的前提下开展，尽可能消除系统、平台、网络中可能存在的风险隐患。因而应当建立健全数字政府安全防护体系，增强数据溯源能力，保障基础设施、系统网络、平台应用、数据资源等各个层面的平稳、高效、健康运行，进而维护国家利益、公共利益和私人利益。

数字政府归根结底是治理现代化的刻面之一，或者说数字化是治理现代化的重要表征，其核心仍然是政府在面对经济快速增长、生态环境恶化、价值结构变化、突发事件涌现、技术更新加速、传媒方式变革等所必须也必然做出的治理创新与治道转型。数字政府不是一成不变的事业。一个“好”的数字政府聚焦和关切的不仅是数字技术本身，而是现代化的政府将以何种面貌、气质与格局去应对不断涌现的治理挑战，两者步调协调、相向而行。[79]数字政府可以为现代政府应对治理挑战提供新的能力，但其只能成为改革的推动力而非改革的替代品。数字政府为改革创造良好条件，而数字化协同则是这一改革在当前和下一阶段的主要目标之一，有待各方参与和共同推进。

注1：技术“穿透”引自于陈春花教授的演讲。相比过去所说的“嵌入”，“穿透”这个概念更加形象地说明了技术系统对于组织重构的影响。

注2：网络被定义为一种为了互利而交换信息的非正式关系；协调则是一种更加正式的关系，其中各方为了追求互利和实现共同目标而互换信息、改变行为；合作是在追求同一目标的过程中为了实现互利而进行信息互换、行为改变和资源共享，每个组织都为其他组织提供进入自己领地的渠道；协同需要各方具备为了实现互利和共同目标提高各自能力的意愿，帮助其他组织达到自身的最佳状态。

注3：在信息网络中，各主体聚集起来仅仅是交换信息并就某一问题寻求解决方案，而任何实际的行动都是在各自组织内部发生的。发展型网络不仅涉及通过信息交换以培养组织执行解决方案的能力，还包括共同设计项目方案，但项目执行交由组织进行。行动网络的协作程度最高，不仅在网络层面形成行动方案和战略，行动本身也基于网络展开。

注4：协同论与耗散结构理论、突变理论被并称作系统科学“新三论”。“自组织”在协同论以及整个复杂系统科学中都是一个极为重要的概念。在系统科学里，所谓复杂性，即在系统整体上“涌现”的某些规律无法用个体行为的线性叠加来解释，一个微小的扰动可能在系统宏观层面带来出乎意料的结果。

注5：有学者将这种情况分为系统内的“他组织”和系统外的“他组织”。所谓系统内的“他组织”与协同论所谓外部干预的观点其实并不一致，反而容易带来混淆。

注6：针对国外学者提出的复杂系统现象，钱学森先生曾指出，那些仅表现出单个层次的“自组织”现象的系统，仍然是“属于有路可循的简单性问题”；像人类社会这种由无数形态异质、规模不一的子系统所构成的系统才是所谓“复杂巨系统”。

注7：赛博格是对英文Cyborg的音译，是控制论（Cybernetic）和有机体（Organism体）的组合，也即“控制论有机体”，又译作赛博、赛博人、电子人、生化人等，主要是指“一种将自然和人工物混合在同一系统中的自我调节的有机体……”，最初是辅助人类宇航生活而提出来的技术想象，其后演化出不同版本，包括物理型的、情感型的、遗传型的和永生型的。在低阶的赛博格中，人类意识保持自然独立；而在高阶中，人机结合将延伸到意识层面。赛博格已经从技术概念延伸到文学、传媒、哲学、政治学、社会学的研究，并探索性地应用于医学、军事、体育等方面，其核心特征是所谓“内部稳态”（homeostatic）和“无意识（unconsciously）”，即与人相结合的机器无需调动人的高级神经活动的关注与操作，已经成为人的一部分。本文作者之一张权助理教授在其工作论文《互联网平台的社会影响与治理路径》中提出“社会赛博格”，意指“人工智能技术深度嵌入社会系统运行，对人类活动与互动施加调节与控制的状态”。

注8：在这个模型中，“协同”表现为一种系统秩序。需要说明的是，人们也会使用“协同”说明实现“协同”的过程或者能力。协同过程是系统组织的过程，协同能力有时会被归到微观层面。在本研究中，所谓协同能力仍然是系统性的，是形成协同的整体条件，而非个体本身所具有的能力。

注9：这里使用“赛博格”而非“数字化”或“信息化”等通用词汇，是因为前者明确包含了人工设备与无意识两个要素，可以更准确地说明第四种模式的特征；而后（两）者则容易习惯性理解成所有运用数字技术或信息技术的场景而产生混淆。

注10：“信息能力”可以表现在个体、组织和国家等不同层面。在个体层面，信息能力也可称之为信息素养，是个体认识自己的信息需求并具有定位、评价及有效利用所需信息的能力。在国家层面，信息能力可以定义为“国家配置信息资源的治理能力”。

注11：广度是相互间交换信息的节点总和，深度是指信息的质量。如果提高广度，就需要在深度上做让步；反之就需牺牲广度。

注12：在这个模型中，“协同”表现为一种系统秩序。需要说明的是，人们也会使用“协同”说明实现“协同”的过程或者能力。协同过程是系统组织的过程，协同能力有时会被归到微观层面。在本文中，所谓协同能力仍然是系统性的，是形成协同的整体条件，而非个体本身所具有的能力。

参考文献：

（略）

作者简介：

黄璜，博士，博士生导师，北京大学政府管理学院教授、副院长，公共政策研究中心主任、公共治理研究所副所长，国家治理研究院研究员，北大-开普云“数字化转型”实验室联合主任，主要研究方向：数字治理、计算社会科学、公共政策分析。

谢思娴（通讯作者），北京大学政府管理学院博士研究生，主要研究方向：数字政府、公共政策分析。

姚清晨（通讯作者），博士，北京大学政府管理学院博士后，北大数字化转型实验室助理研究员，主要研究方向：数字政府。

曾渝，博士，博士生导师，北京大学政府管理学院助理教授，公共政策研究中心研究员，公共治理研究所研究员，主要研究方向：比较政治、国家治理、政府回应性。

张权，博士，博士生导师，北京大学马克思主义学院助理教授，公共政策研究中心研究员，国家治理研究院研究员，公共治理研究所研究员，北京市哲学社会科学中国化发展研究基地特约研究员，主要研究方向：互联网与国家治理。

云美丽，北京大学政府管理学院博士研究生，主要研究方向：公共政策、公共经济。

张唯一，北京大学政府管理学院硕士研究生，主要研究方向：数字政府、公共政策分析。

*基金项目：国家社会科学基金一般项目“‘互联网+政务服务’背景下政府信息能力结构框架与推进策略研究”（项目编号：17BZZ091）；北京大学公共治理研究所学术团队建设重点支持项目“数字治理研究”（项目编号：TDXM202102）。

本文为《“下一步行动”：数字化赋能治理协同》研究报告的精简版。课题组主要成员：黄璜、谢思娴、姚清晨、曾渝、张权、云美丽、张唯一。

感谢刘小康、张楠、郑跃平、贾开、范梓腾、刘琼、袁媛、董婷、王琼、郑松坚、贺啸、张小可、邱琳、刘燕等同仁对本文的批评与建议，感谢广州市智慧城市运行中心、广州市黄埔区“令行禁止有呼必应”综合指挥调度平台和数字广东公司提供的支持。